论文提要：

在行政审判实践中，行政诉讼案件起诉条件的审查是首要环节，直接决定了案件的审判方向，是进行程序性的驳回，还是实体的审查，因此，对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的理解以及法律适用问题就显得尤为重要。本文从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定出发，总结《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》中关于原告资格、被告资格、诉讼请求及事实根据、受案范围、管辖的相关规定，并结合审判实际中常见的几种问题，分项讲述其各自的法律适用，供案件审判中进行参考。

关键字:原告资格 被告资格 诉讼请求 事实根据 受案范围 管辖

主要创新观点:

 本文的创新之处，在于根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对行政诉讼案件起诉条件审查中的原告资格、被告资格、诉讼请求及事实根据、受案范围、管辖几个方面具体的法律适用问题进行了讲述，并且针对实际中常见的信息公开案件、强制拆除案件等提出了具体的认定方法，是良好的归纳和总结。

以下正文：

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”[①]这是从提起行政诉讼的原告、被告、诉讼请求、事实根据、受案范围、管辖几个方面，对起诉条件进行的明确，是行政审判实务中具体判断是否符合起诉条件的基本要求。一般而言，对于一个新收的行政诉讼案件，审判庭在看到卷宗以后，首先就要进行案件起诉条件的审查，看其是否符合法定条件，这是进行行政审判的首要环节，直接决定了整个案件的审判方向，是对其进行程序性的驳回，还是进行实体的审查。因此，对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的理解就显得尤为重要。本文将从原告资格、被告资格、诉讼请求及事实根据、受案范围、管辖几个方面，讲讲具体的法律适用问题。

一、原告资格问题之法律适用

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”[②] 根据上述规定，可知行政诉讼中原告指的是行政相对人以及利害关系人，比如在行政处罚行为中，行政处罚的对象即为行政相对人，而利害关系人是实际权利受行政行为影响的相关人。此外，该条的第二款至第四款还指出，对于有原告资格的公民死亡或者法人或其他组织终止的情况下，如何确定原告的问题，以及人民检察院作为原告能够提起行政诉讼的条件。上述规定都是一般处理的认定情况。在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》“诉讼参加人”这一章节的第十二条至第十八条，分别对“利害关系人”、“债权人”、合伙企业”、“股份制企业”、“事业单位、社会团体等”、“业主委员会”作为原告提起诉讼的情形进行了明确。可以说，《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的规定，已经基本满足了在审判业务实践中，判断原告是否符合起诉条件的诸多情形。然而，在实际中，原告资格问题还有以下几种情形：

首先，在政府信息公开案件中，审查“利害关系”的标准为只要原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害，就可满足的条件。其次，在行政不作为案件中，需要确定行政机关的不作为必须是基于具体的事由、针对特定的相对人承担的具体的作为义务，如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务，那么起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系，其不具有原告主体资格。再次，在履行法定职责案件中，只有其是规定保护的对象，且规定也已经明确了保护其“私人”权益的内容，其才具有原告主体资格，这些条件缺一不可。最后，在行政强制拆除案件中，本文主要讲述其跟行政征收案件中的原告主体资格的区别问题。在行政征收案件中，被征收人与征收主体达成了征收补偿协议的情况下，其再对行政机关就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证等行为提起行政诉讼的，因为其已经获得了安置补偿，此时，其与涉案的土地已经没有了利害关系，提起诉讼不具有原告主体资格。在行政强制拆除案件诉讼中，如果是实施征收的行政机关在强制拆除发生后，其与被征收人签订了了征收补偿协议，此时，被征收人如果要求确认行政机关的强制拆除行为违法，此时，被征收人与强制拆除行为有利害关系，他具有提起诉讼的原告主体资格。

二、被告资格问题之法律适用

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”[③]。在该条的第二款至第第六款，规定了经过复议的案件，对于复议机关维持原行政行为，由复议机关和原行政机关作为共同被告，复议机关改变了原行政行为，由复议机关作为被告，以及复议机关在法定期限内未作出复议决定时，被告的确定问题。此外，还有共同被告，委托机关作为被告以及行政机关被撤销或者职权变更，被告如何认定的问题。在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九至第二十六条中，规定了经批准的行政行为被告的认定，行政机关组建的机构如何确定被告，有法律、法规或者规章授权或无授权的内设机构等被告的确定等等。综合来说，只有实体法的规定，具有相应职权，承担义务的行政机关，其才具有在行政诉讼程序中，具体处理诉讼纠纷的权利，这种处分权，需要有实体法的具体规定。在被告的确定问题上，实务中还有以下方面：

首先，政府信息公开案件。根据法律、法规的相关规定，各级人民政府或部门，均有专门负责政府信息公开的机构，来负责信息公开的日常工作。法院在审查此类信息公开案件中，对政府办公厅（室）或者负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为应当视为本级人民政府作出的政府信息公开行为，应该由本级人民政府作为信息公开案的被告。其次，房屋征收案件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、第二十五条、第二十六条的规定，如果被征收人对补偿协议不服的，应当以房屋征收部门为被告。如果其对补偿决定不服，或者没有在没有签订补偿协议的情形下，或者也没有作出补偿决定，被征收人此时的诉讼请求是要求履行补偿职责，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。最后，在强制拆除案件中，在行政机关已经发布征收决定或者作出违法建筑确认决定的情况下，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，是本案的被告。如果在诉讼中，作出决定的机关有证据证明强制拆除行为属于其他相关行政机关所为，则其他的行政机关为被告。需要指出的是，原告应提出初步证据证明违法建筑物是行政机关拆除。

三、诉讼请求及事实根据问题法律适用

（一）诉讼请求之法律适用

 关于诉讼请求的具体规定，在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条规定了以下情形：判决撤销或者变更、判决履行特定法定职责或者给付义务、判决确认违法或者无效、判决赔偿或者补偿、判决解决行政协议争议、判决一并审查规章以下规范性文件或者解决相关民事争议等。这是当事人在提起行政诉讼时，诉讼请求的总体规定。该条同时指出，在当事人不能正确表达诉讼请求的时候，人民法院应该要求当事人明确其诉讼请求。这是因为诉讼请求作为原告想要被实现的实体权利主张，是诉讼的标的和对象，决定了人民法院审理和判决的范围。此时，要求原告明确其诉讼请求，显得尤为重要。在撤销诉讼中，需要明确原告争议的行政行为；在确认诉讼中，明确原告要求确认存在或者不存在的法律关系；在给付诉讼中，原告需要明确根据何种法律关系请求给付。对于不能明确诉讼请求的当事人，人民法院应当对当事人进行指导和释明，要求其予以补正，法院不能未经释明直接自行确认被诉行政行为，或者直接以诉讼请求不明确为由驳回起诉。此外，

还要注意，行政诉讼是“一行为一诉”，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一个行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。

（二）事实根据问题之法律适用

所谓“事实根据”，是指起诉人要求人民法院请求予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律根据。案件事实是指争议事实发生的全部经过；证据事实是证明案件事实存在的必要证据；法律根据是指行政争议发生的事实以及主张该种请求的法律依据。[④]

在起诉条件中的事实根据。对于行政行为的违法性及权利损害的具体情形达到“可能”的标准即可，即原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害即可。此外，还需注意，在当事人提出的要求履行法定职责的诉讼中，除了履行职责的申请以外，人民法院还要审查当事人所申请的事项是否具有实体法上的请求权基础，行政机关是否具备相应的法定职责，申请行政机关所作的行为应该是一个具体的特定的行政行为，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利四个方面。如果当事人对上述事项明显没有相应的事实根据，则法院可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉。同时，当事人针对房屋拆迁过程中房屋被拆除行为提起诉讼的，此时的事实根据是指被拆迁人只要能够证实行政机关确有可能组织实施了被诉拆除行为，且确有可能对其合法权益造成损害即可，至于房屋究竟为谁所拆，拆除行为是否造成损害，属于其诉讼理由是否成立的实体问题，对于该问题应在案件受理后，通过相应的诉讼程序并依据证明责任分配原则予以审查。

  四、受案范围问题之法律适用

  《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，第十三条则是排除了四种情形的适用问题。根据上述规定，行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、行政许可、确认自然资源的所有权或者使用权的决定、征收、征用决定及其补偿决定、法定职责类、行政协议以及其他侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益等，属于人民法院行政诉讼的受案范围。而国家行为、行政法规、规章、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定、行政机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

除了上述规定的情形以外，以下几种情形的受案范围也要注意:在行政赔偿案件中，首先,在行政行为已经被确认违法的情况下，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿申请，如果赔偿义务机关超过法定期限未对赔偿请求人作出答复，此时，赔偿请求人可以直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，而不是针对赔偿义务机关不作为另行提起确认违法之诉。如果赔偿请求人仅对赔偿义务机关不作为提起确认违法诉讼则不属于行政诉讼受案范围。其次,单独提起行政赔偿诉讼中,无需经过赔偿义务机关先行处理程序,赔偿请求人可以在行政行为被确认违法或者撤销后,直接向人民法院提起诉讼。在涉及信访的案件中,根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。在审理信访案件中,要注意,有些案件虽然涉及信访办理行为，但其诉讼标的并不是信访办理行为，此类案件不宜一概认定为不属于行政诉讼受案范围。二是如果被诉行为是信访办理行为，一般情况下，行政机关作出的信访办理行为与既往的处理行为一致，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，信访办理行为不属于行政诉讼受案范围。如果信访办理行为不同于既往的处理行为，而是作出了新的处理行为，对当事人权利义务有实际影响，就属于行政诉讼受案范围。在起诉确认行政机关伪造证据行为违法的案件中,因为证据是认定事实的依据,事实是作出行政决定或者司法裁判的基础,当事人对行政机关作出的行政决定或者人民法院作出的判决、裁定中关于证据的认定有异议，应当通过该行政决定或者判决、裁定申请救济来实现，而非专门针对相关证据举证、认证行为寻求救济。

五、管辖问题之法律适用

关于行政诉讼案件的管辖问题，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释对其有明确而详细的规定，可以看出，管辖问题从不同的角度，可以分为三个大类。

第一，按照审理法院的不同，基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院一审行政案件管辖的范围不同。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条至第十七条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件、海关处理的案件、本辖区内重大、复杂的案件、其他法律规定由中级人民法院管辖的案件，高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件，最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。案件主要以是否“重大、复杂”为标准，将一审行政案件在各级人民法院间如何管辖作出规定。“重大、复杂”案件一般指社会影响重大的共同诉讼案件以及涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件等。需要指出的是，对于行政案件的审理，主要是由各级人民法院行政审判庭进行。而行政案件分为行政诉讼案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件，上述案件均由行政审判庭进行审理。专门人民法院、人民法院不再审理行政案件。

第二，地域管辖、限制人身自由行政案件的管辖、不动产行政案件的管辖。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条至第二十条，规定了地域管辖、限制人身自由行政案件的管辖、不动产行政案件的管辖。地域管辖是指，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。如果案件已经经过了复议，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。地域管辖中，有一个创新举措，即经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件 。《中华人民共和国行政诉讼法》规定“集中管辖”，是对我国现行审判机制的创新。而对于采取限制人人自由的强制措施不服提起的行政诉讼，从便民、利民的角度出发，除了由作出被诉行政行为的行政机关所在地管辖以外，也可以由原告所在地的人民法院管辖。而对于因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

第三，选择管辖、移送管辖、指定管辖和管辖权转移。

这四种管辖方式与民事诉讼法中的管辖规定相似。选择管辖是指如果出现两个以上法院都有管辖权的情况，原告可以自行选择其中一个法院提起诉讼。如果原告向有管辖权的法院均提起诉讼，则由最先立案的法院进行管辖。而移送管辖的情形为人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。这里需要强调的是，受移送的人民法院应当受理。即使受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，也应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。指定管辖解决如果有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的情况，应当由上级人民法院指定管辖。当人民法院对管辖权发生争议时，应当由争议双方协商解决。如果协商不成的，需要报请它们的共同上级人民法院指定管辖。管辖权的转移，指定是有权管辖的人民法院，如果认为需要上级人民法院审理或者要指定管辖，可以报请自己的上级法院决定，而上级人民法院认为需要审理下级人民法院管辖的一审行政案件的，有权要求下级人民法院将案件移送上级人民法院管辖。

除了上述三种情形之外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政案件的管辖问题作出了其他规定：如立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响；当事人如果认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的，可以直接向中级人民法院起诉；人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出等。

以上就是笔者对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的法律适用问题的看法，当然，在审判实际中，除了上述情形之外，还有许多其他的法律适用问题，需要通过对具体案件的分析，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，结合行政诉讼法的原则、目的等进行综合认定。

[①] 《中华人民共和国行政诉讼法/最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》，法律出版社,2018年版，第15页。

[②] 《中华人民共和国行政诉讼法/最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》，法律出版社，2018年版，第8页。

[③] 《中华人民共和国行政诉讼法/最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》，法律出版社，2018年版，第8页。

[④] 《新行政诉讼法逐条注释》，中国法制出版社,梁凤云著，第345页。